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淺析藥品領域行刑銜接存在的問題及對策

作者: 黃聰    來源: 中國健康傳媒集團-中國醫藥報 2019-04-11

  加強行政執法與刑事司法銜接是解決我國行政機關與司法機關分離執法體制存在問題的必然要求,為規范行政執法與刑事司法銜接工作,國家相關部門相繼出臺了一系列加強行刑銜接的規定、意見、司法解釋,各地各部門也在貫徹落實過程中,積極探索行之有效的行刑銜接機制和辦法。但在具體的落實過程中,仍暴露出一些問題和不足,有待進一步解決和完善。


  問題:執法標準尚不統一


  銷售少量假藥行為罪與非罪的處理,存在認識分歧


  按照《刑法》第一百四十一條的規定,銷售假藥罪是行為犯,只要實施了銷售行為都應入罪。但在執法實踐中,也存在依據《刑事訴訟法》第十六條,認為銷售少量假藥屬于情節顯著輕微、危害不大,不認為是犯罪的觀點。鑒于此種情況,有的地方出臺了相關規定,明確了不予追究刑事責任的“少量”的數量,進而出現有的地方對銷售幾片或幾盒假藥追究刑事責任,有的地方卻不追究刑事責任的現象,有悖于司法的平等原則和公正原則。


  假藥認定不夠規范,司法認可度不高


  《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第二十三條規定:“對于符合《中華人民共和國藥品管理法》第四十八條第三款第一、二、五、六項規定情形的涉案藥品,地市級以上食品藥品監管部門可以直接出具認定意見并說明理由;確有必要的,應當載明檢測結果。”但上述規定卻存在以下分歧:一是認定組織形式不統一。由于沒有對認定人員進行統一的規定,導致部分地方的司法機關對認定的組織形式、程序及結果持懷疑態度。二是對部分檢驗項目無法確定及檢驗的案件認定難。在查辦一些非藥品冒充藥品案件時,會出現對其成分難以確定、不能確定檢驗項目的情況。此種情況下,不同地方會給出不同的認定結果;執法實踐中,還存在檢測費用過高、檢測耗時長等問題。三是同一情形認定結果不同。不同地方對相同的檢驗結果,會作出不同的認定結果,增加了司法機關對此類行政認定的難度。


  法律規定存在缺陷,增加打擊難度


  一是對銷售行為的界定,行政與刑事規定不一致。司法機關在沒有證據證明醫療機構直接使用假藥的情況下,會根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2014〕14號)第六條第二款的規定認定銷售行為,但該司法解釋的認定情形中,分別存在有“使用”行為“有償”的限制性條件和“購買、儲存”行為“出售”的目的性限制條件。在執法實踐中,當事人會以“免費提供”“教學使用”“私人存放”等理由進行抗辯,導致該司法解釋的作用大打折扣。而行政機關在沒有證據證明醫療機構有使用假藥的情形下,是根據原衛生部《關于對〈醫療機構管理條例實施細則〉中使用假藥劣藥蒙騙患者條文的復函》(衛醫發〔1999〕第77號)的規定,認定其使用(銷售)行為的,并沒有限制性條件。所以,在執法實踐中會出現行政機關與司法機關對同一行為的認定結果不一致的情況。


  二是對“少量”“情節顯著輕微”的認識不統一。法釋〔2014〕14號第十一條第二款規定:“銷售少量根據民間傳統配方私自加工的藥品,或者銷售少量未經批準進口的國外、境外藥品,沒有造成他人傷害后果或者延誤診治,情節顯著輕微危害不大的,不認為是犯罪。”但對如何判斷“少量”“情節顯著輕微”,該司法解釋并未給出參考。而多數小型醫療機構,如個體診所根據“祖傳秘方”加工的藥品,存放在醫療場所的一般數量不多,在沒有其他證據的情況下,是否認定為“少量”,不同地方會給出不同的判斷結果。


  三是行政執法調查取證難。由于法律未賦予行政機關必要的強制調查手段,當行政執法人員在現場控制了案件相關物證、書證等證據后,需對涉案產品的相關經營、使用行為等案件事實進行詢問調查時,經常會遇到當事人以各種理由(如有關人員外出請假、要做手術等)拖延時間,甚至為逃避法律責任而串供或否認相關違法行為。


  行刑銜接機制存在缺陷,打擊合力不強


  一是刑事調查手段使用受限。執法實踐中,憑行政手段無法調查到“使用”假藥的證據,而以案件線索移送給公安機關調查時,公安機關也往往會因其無“使用”行為而不能立案,不能立案就不能申請使用刑偵或技偵手段,導致案件無法調查。


  二是信息共享機制不暢。在“行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺”使用權限的設置上,由于行政機關和司法機關不能信息共享,導致不能及時了解案件的調查進展。同時,還存在案件審判結束后未及時通報給行政機關,行政機關不能及時對當事人作出應有的行政處罰。


  三是對影響證據真實性違法行為的打擊力度不大。當事人為逃避法律責任,有時會偽造、隱匿、毀滅證據,甚至對同一行為作出截然不同的證言,嚴重影響行政機關辦案,有時甚至影響到能否定罪。同時,存在未對當事人追究刑事責任后,公安機關也未根據《治安管理處罰法》的規定進行行政處罰的現象。另外,在執法實踐中,還存在因行政機關與公安機關之間認識不同出現案件移送困難,或者因交接不及時公安機關未第一時間介入等情況,導致部分物證滅失、犯罪證據取證困難。


  建議:盡快完善銜接機制


  進一步完善行刑銜接的法律性規定一是賦予行政機關傳喚權;二是明確在行政詢問調查時,被調查人員無正當理由不得中止詢問調查;三是明確在有涉嫌犯罪線索,經行刑銜接工作會議討論通過的情況下,公安機關可運用相關刑偵手段;四是對“銷售”行為統一界定,明確藥品使用(銷售)行為應包括采購、驗收、貯存、銷售、運輸等活動;五是細化辦案標準,明確“少量”“情節顯著輕微”的標準,增強可操作性。


  進一步規范涉案藥品的檢測認定


  一是明確認定組織形式,在市級行政機關層面成立假藥、劣藥認定機構(如專家委員會等);二是整合政府、社會檢測資源,滿足涉案藥品的檢測需要;三是規范認定程序,進一步明確認定步驟、認定意見的出具等具體規定。


  進一步強化行刑銜接機制


  一是強化部門協作機制,充分發揮行政機關、司法機關的專業技術優勢,形成打擊合力。二是強化提前介入機制,在有確切犯罪線索的情況,公安司法機關提前介入,提高辦案效率。三是強化信息共享機制,進一步完善、優化“行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺”,實現案件的網上移送、網上辦理、執法動態交流和業務研討、案件信息流程跟蹤和監控;同時,充分發揮檢察機關對行政機關和公安機關的法律監督作用。


  進一步加大對影響證據真實性的違法行為的打擊力度


  在案件被認定為不構成犯罪或免予刑事追究的情況下,加大對偽造、隱匿、毀滅證據或者提供虛假證言者的打擊力度。對凡是符合《治安管理處罰法》第六十條第二項規定的,依法從嚴懲處,切實做到違法必究,有效震懾和教育違法分子,提升整個社會的遵法、守法意識。(作者:四川省瀘州市市場監管局 黃聰


(責任編輯:郭厚杰)

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